瞿继文
摘 要：缅甸是中国西南边疆的重要邻国，中缅关系的友好稳定对于两国利益都十分重要。虽然近年缅甸国内民主化进程使得中缅关系出现了一些波折，一些中资项目受到影响，但是中缅关系整体依然稳定,经济合作整体依然前景光明。中国未来在对缅加强合作方面，需要适当加强公共外交和民生外交。
关键词：中缅关系；公共外交；经济合作
缅甸是中国的一个重要邻国，两国交往的历史源远流长，而中缅关系也一直受到两国政府的高度重视。由于两国关系的友好，中缅关系还被形容为“胞波情谊”。近年随着缅甸国内的民主化进程，中缅关系出现一定波动，因此有必要对中缅未来的合作前景进行分析探讨。
一、导论
缅甸地处中南半岛，其邻国包括泰国、老挝、中国、孟加拉国和印度。缅甸濒临安达曼海，拥有漫长的海岸线。同时缅甸国内自然资源丰富，拥有储量巨大的石油、天然气资源以及多种金属矿藏。缅甸拥有多个少数民族，其中以缅族占绝大多数，约为68%。截止2014年，缅甸总人口达到5344万人。
虽然缅甸拥有得天独厚的自然环境，但是缅甸仍然属于中低收入国家，2014年国家GDP总量为643.3亿美元，远低于其邻国泰国的4048亿美元。造成这一结果的原因十分复杂。十九世纪缅甸被英国殖民者占领，成为英属印度的一个省。二战结束后，缅甸从英联邦中独立，建立缅甸联邦。但是由于执政者在处理全国经济上的失败，使得政权最终被推翻。1988年国防部长苏貌接管国家政权，成立了“国家恢复法律和秩序委员会”（后改名为“缅甸国家和平与发展委员会”）。由于此次政变，以美国为首的西方国家对缅甸实施了长达数十年的经济制裁。长年的制裁使得缅甸的经济长期得不到有效的快速发展。2010年11月，缅甸根据新宪法举行了首次全国议会大选，虽然受到西方国家对其透明性的质疑，但却不失为迈向民主的重要一步。2015年缅甸举行首次公开竞争的全国性民主选举，此次选举中，由昂山素季领导的全国民主联盟获得议会中的886席，取得压倒性胜利。而在今年3月，缅甸议会的总统选举中，民盟党员吴廷觉被选举为总统，成为几十年来首位民选非军人总统。伴随着缅甸国内民主化进程的推进，西方国家也开始逐渐解除对缅甸的经济制裁，一些外国企业开始向缅甸进行投资。
二、中缅经济合作
中缅关系可以说源远流长，而且总体保持了友好的关系。新中国建立后，虽然中缅曾经由于缅共的问题出现矛盾，但之后两国政府一直秉持“和平共处五项原则”，有效地化解了分歧。而当缅甸面对西方的国际制裁时，中国应缅甸政府的要求，对缅甸提供了大量的经济支援。也正是因为如此，中缅关系被誉为“胞波情谊”。同时中国还在缅甸积极援建了大量基础设施，包括水电站、学校、医院等，为改善缅甸人民的生活做出了巨大贡献。
但随着缅甸与西方国家关系的改善，中缅经贸合作受到部分影响。而直接的表现就是中国在缅甸的投资项目受到暂停或者调查。密松水电站项目是中缅合作项目中一个投资数目十分巨大的工程，如果该水电站能够建设运行，将极大地改善缅甸“电荒”的局面。但是在2011年9月，缅甸总统吴登盛突然单方面以国内民意为由，宣布暂停该项目的建设，给中国企业造成了巨大的经济损失。不仅是密松水电站项目，包括莱比塘铜矿项目、中缅油气管道项目都不同程度的受到了此次中缅关系波动的影响。
但如果仅仅以这些项目作为中缅关系已经全面改变则是完全不正确的。中缅两国的政治精英都认识到，作为邻国，中缅关系的稳定友好对于两国的国家利益都是十分积极有力的。因此2015年6月缅甸全国民主联盟领导人昂山素季访问中国，并与国家主席习近平就中缅关系及未来发展问题进行了交流。可以说，中缅两国都在积极调整如何建立面向未来的双边关系。
三、相关建议
笔者认为中国可以结合目前仍然具有的优势进行政策调整，从而维护中缅关系的稳定发展。
首先是外交思路的调整。新中国建立以来，中国一直秉持不干涉内政的原则，积极和世界各个国家发展友好关系。不干涉内政一方面表达了中国对于他国主权和政府的尊重，一方面也是当时保护自身主权和内部事务不受外国干涉意愿的表达。这条原则在当时甚至之后相当长一段时期,使中国在外交上获得了大量来自发展中国家的支持。
但是随着中国经济的不断发展，中国的国家利益开始向海外扩展，庞大的海外利益已经成为中国未来必须保护的目标。那么如何对这些海外利益进行保护就无法避免地要涉及到不干涉原则。此次中缅关系波动同样涉及到如何保护在缅国家利益的问题，比如中国在缅甸投入巨资的密松水电站被缅方单方面叫停，涉及到中国印度洋能源战略的油气管道受到被关停的风险。如果继续不干涉内政原则，那么保护海外利益就十分困难，保护的手段十分有限。但是目前中国正处于崛起的阶段，如果贸然放弃不干涉内政原则，很有可能使得“中国威胁论”在周边国家进一步强化。因此如何调整外交思路，成为中国目前崛起中必须解决的问题，而缅甸则成为中国调整周边外交思路进而实践的最佳试验场。未来中国有必要加强自身与缅甸各方势力的接触，只有全面充分了解其国内局势，才能提高中国对缅甸的影响力。
其次是中国在海外开展项目时，必须要推动相应的公共外交，要和当地民众建立良好的沟通关系，建立有效的矛盾协调机制，及时解决冲突纠纷。另外由于中国目前很多项目是位于发展中国家，而在这些国家中往往存在法制建设不完善，政府部门腐败严重等问题，此次在缅甸的油气管道项目中，就存在当地政府克扣中方发放的土地补偿款，使得工程项目受到抗议冲击的情况。因此中国政府一方面要维护中国企业的合法利益，同时也需要利用自身的政治影响积极推动这些国家的某些行政改革进程，如果以土地征收为例，那么中国应该与当事国政府协商组成某种临时性双边政府组织来监督某些工程进程的实施，响应中资企业的正当要求，保证合作项目能够公平、公开、透明地运行，也有利于维护中国自身在外开发建设的形象。
最后中国需要加强边疆地区与周围国家的经济联系，优化双边产业结构，实现贸易共赢，同时中国的投资项目也需要更多的惠及当地普通民众，不能简单以增加地方政府收入作为唯一衡量指标。由于缅甸国内制造业技术落后，因此在中缅之间的贸易中，缅甸向中国出口的主要是天然气，农业产品和工业原材料，而进口的则主要为燃料，机械设备，零配件，五金产品和消费品等。这种商品结构使得中缅之间长期存在贸易不平衡现象，2013/14财年，缅甸逆差为11.94亿美元，12/13财年为4.81亿美元，11/12财年为5.73亿美元。长期的贸易逆差不利于两国贸易的长期合作，因此有必要加大对缅甸的投资。但是中国在缅甸的投资又因为政治等因素受到冲击，，所以目前中国方面对于选择的投资项目要有所选择，对于那些能让当地民众得到切身利益的项目可以优先选择，而对于中国的一些战略项目，则应该加强对这些项目的民生投入，通过让普通民众从项目中得到利益，从而实现项目的持续运行。以中缅油气管道为例，按照中缅油气管道的规划，中国通过管道可将从中东购买的原油直接输送到中国的西南省份，从而避免经过马六甲海峡。而且在运送原油的同时，管道还可以把缅甸开采的天然气输送到中国，解决中国西南地区的能源短缺困境，同时云南还将建设大型炼油厂，强化当地的工业能力。虽然这同时也给缅甸政府提供了巨额的财政来源，但是普通民众并不能直接从其中得到实惠，相反由于管道建设还要承担相应的拆迁损失。如果由于腐败行为使得补偿费用得不到妥善解决，那么油气管道项目必然无法长久安全运行。所以中国目前应该适当利用部分输送的油气，改善当地民众的能源短缺状况，使其改变对中国的负面印象。而作为与缅甸接壤的云南省也应该利用自身的区位优势，一方面仿照当年日本的“雁型模式”，在缅甸相关领域投资，这样既可以利用其廉价的劳动力，又可以促进当地就业；另一方面应该积极利用大湄公河次区域合作组织这一平台，加强地区政治经济合作，消除缅甸民众先前对中国的戒心。
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