高金平 再生资源利用税收优惠政策实效性研究以不锈钢行业为例
李庆庆
【摘 要】本文通过对我国现有“城市矿产”产业相关税收政策的梳理与分析，以报废汽车行业为切入点，回顾整个行业发展现状及税收政策历史沿革，结合当前税收环境对报废汽车发展的制约，深入分析税收优惠政策对该行业的影响，并从政策设计、税收监管、国家战略等方面提出再生资源有效利用的对策及建议。
【关键词】城市矿产；报废汽车；税收优惠
一、报废汽车行业发展现状及税收政策沿革
1.报废汽车行业发展现状
（1）报废汽车行业发展己经成为现代汽车绿色设计的热点
截至2015年末，我国民用汽车保有量达到17228万辆（2016年底已达到1.94亿辆），同比增长12%，报废汽车回收拆解行业逐步向前发展推进。全国共有650余家企业获得报废汽车拆解资质，同比增加1%；隶属回收网点约3000余个，县级行政区域以上已覆盖到80%，从业人员达到3万人。全年全国回收拆解报废机动车约278万辆，同比增长27%，其中报废汽车回收量260万辆，同比增幅18%，摩托车回收量18万辆，同比降幅24%。全年共拆解大宗商品约872万吨，同比增幅171%。
（2）报废汽车回收利用拥有广阔发展空间
2009年7月，商务部、财政部就关于开展报废汽车回收拆解企业升级改造示范工程试点，联合下发文件通知，决定开展“报废汽车回收拆解企业升级改造示范工程”并在14个省市进行试点，不断通过引导试点企业进行环境清洁，技术改造，提高行业整体技术管理水平，促进汽车报废向前发展更新。2011年7月，国务院法制办出台《报废机动车回收拆解管理条例（征求意见稿）》，并公开向社会征求意见，准备重新梳理报废汽车回收拆解企业相关流程制度。汽车“五大总成”等零部件禁止被销毁或私卖，政府开始引导报废汽车企业进行再制造，加上黄标车政策出台，政府鼓励汽车提前报废并给予相应补助。今后每年报废车辆的数目将会逐步增加，汽车综合利用产业正处在快速发展的新起点上。
（3）报废汽车行业面临的问题
近年来通过政策引导，我国报废汽车拆解行业初步得到发展，但随着报废汽车数量每年逐步递增，报废汽车行业面临严峻考验。企业发展与管理水平参差不一，人员素质整体不高，从业人员欠缺环保、安全等方面的意识，行业整体水平有待提高。企业场地简陋、设备设施落后、拆解手段原始已成为了报废汽车拆解行业的常态。
2.税收政策沿革
（1）增值税税收优惠政策
从1994年税制改革开始到现在，与报废汽车相关的再生资源产业增值税优惠政策经历了漫长的变化过程。1994年-2000年，国家进行税制改革，再生资源批发由营业税改征增值税，税率由3%增加到17%。财政部发布《国家税务总局关于对废旧物资回收经营企业增值税先征后返的通知》（财税[1995]24号）及《国家税务总局关于继续对废旧物资回收经营企业等实行增值税优惠政策的通知》（财税[1998]33号），实行增值税先征后返政策，返还标准为入库增值税税额的70%，增值税税负为5.1%，企业综合税负为6.8%。2001年-2008年，国家鼓励再生资源发展。财政部发布《国家税务总局关于废旧物资回收经营业务有关增值税政策的通知》（财税[2001]78号），实行销售环节免征增值税，企业综合税负0%。2009年-2010年，国家逐步降低税收优惠。财政部发布《国家税务总局关于再生资源增值税政策的通知》（财税[2008]157号），实行增值税先征后返政策，返还标准分别为入库增值税税额的70%、50%，企业综合税负为6.8%、10.2%。2011年-2015年6月，取消了再生资源回收行业增值税优惠政策，整个行业出现严重收缩。财政部发布《国家税务总局关于再生资源增值税政策的通知》（财税[2008]157号），按17%的税率征收增值税，企业综合税负为18.7%。2015年7月-至今，税负依然过重，企业难以为继。财政部发布《国家税务总局关于印发<资源综合利用产品和劳务增值税优惠税目>的通知》（财税[2015]78号），加工环节实行增值税有条件30%即征即退，企业综合税负为（销项税额-进项税额）*70%+1.7%；2018年3月28日，国务院总理主持召开国务院常务会议，确定深化增值税改革的措施中提出，从2018年5月1日起，将制造业等行业增值税税率从17%降至16%，企业综合税负为（销项税额-进项税额）*70%+1.6%。
（2）所得税税收优惠政策
2008年-至今，国家鼓励资源循环利用再生产，促进经济发展。先后出台《企业所得税法》第三十三条、《企业所得税法实施条例》第九十九条、《国家发展改革委员会财政部国家税务总局关于印发（国家鼓励的资源综合利用认定管理办法）的通知》（发改环资[2006]1864号）、《财政部国家税务总局国家发展改革委關于公布（资源综合利用企业所得税优惠目录（2008年版））的通知》（财税[2008]117号）、《财政部国家税务总局关于执行（资源综合利用企业所得税优惠目录）有关问题的通知》（财税[2008]47号）、《国家税务总局关于资源综合利用企业所得税优惠管理问题的通知））（国税函[2009]185号）。企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资源作为主要原材料，生产符合国家及行业相关标准的产品取得的收人，减按90%计入企业当年收入总额。
二、目前税收政策对报废汽车行业的影响
1.回收企业税负过重，扰乱市场价格秩序
报废汽车回收采购来源主要是面向社会零散个人收购，回收企业很难取得个人提供的增值税发票用于抵扣，增值税链条断裂，回收企业将报废汽车拆解后形成的回用件及大宗商品对外销售，需全额缴纳增值税，再加上城市维护建设税等附加税，综合税负可高达18%。回收环节存在众多小散乱的流动商贩和非正规企业，这些流动商贩和非正规企业不用缴纳税收，回收成本更低，他们抬高价格从报废者手中收购车辆，形成了非正规回收企业“无票价”和正规回收企业“带票价”两种价格体系，导致正规回收企业生存空间受到挤压，引发“劣企驱逐良企”现象。销售环节部分回收企业开始不开票销售，即将报废汽车拆解后形成的回用件及大宗商品不开票销售给小型企业。这些小型企业将以原料回收的大宗商品生产加工成产品以后，在市场上再次以不含税价格销售，导致产品价格越来越低，大型国有企业被迫难以为继经营，形成恶性竞争。综上所述，税负过重导致的不正当竞争，不仅严重扰乱市场秩序，还给国家税收造成巨额流失。
2.准入门槛较高、执行难度大，能够享受优惠的企业有限
根据财政部和国家税务总局《关于印发〈资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录〉的通知》（财税[2015]78号）和《安徽省国家税务局关于纳税人办理资源综合利用和新型墙体材料增值税即征即退退税手续等问题的公告》（安徽省国家税务局公告2015年第5号）文件精神，收购报废汽车拆解后销售的大宗商品，属于财税[2015]78号目录中第三大类第3条规定的综合利用资源，应享受30%的退税。但是财税[2015]78号设置的门槛过高、标准严格、政策涵盖范围较窄，能够满足其要求的只有极少数报废汽车加工企业，从整个行业来看，加工企业的整体税负也很高。而且此规定仅惠及产业链末端，对于前端的回收拆解企业并无涉及。
3.规范企业难以为继，地方经济受损
现有小型企业经营者普遍忽视环境保护，其中涉及废油、废渣等废弃物随意排放，而正规企业在实现规模化处理基础上建立统一环保设施，对有害废液、固废等进行集中收集处理，消除了“二次污染”，相对于个体经营户会增加大量运营成本。随着价格恶性竞争的不断恶化及经营成本大幅提高，大型报废汽车生产加工企业经营困难已成为行业常态，不得不争取地方财政返还等措施，弥补部分亏损。
4.加剧原生资源消耗，背离发展战略
报废汽车拆解处理行业成为循环经济产业的重要支柱之一，其重要地位在行业规模和废弃物再利用量上得到了充分的体现。报废汽车除了拥有大量直接可循环再利用的部件外，其中很多的零部件可以通过先进设备加工处理等方式进行再制造，使废旧零部件再次成为合格产品，重新达到使用要求。经调研，再制造零部件成本仅为新产品生产成本的50%，节约原材料70%，在生产过程中节能60%。高税负导致再生资源回收利用成本大幅增加，缩小了原生资源和再生原料的价格差距，许多企业将目光更多地投向原生资源，不愿意对原生材料进行再制造。如随着宏观经济环境变化，原生资源价格下降，废钢铁、废塑料的使用成本优势已不明显，甚至价格倒挂，导致再生原料使用比例不断下降，远低于世界平均水平，背离国家发展战略。
三、报废汽车回收利用税收政策建议
1.完善回收环节税收优惠政策，促进再生资源回收利用
现行税收优惠政策对报废汽车资源循环利用产业虽然有一定的税收优惠，但优惠力度非常小，并且没有形成合理的税收政策体系。建议在增值税方面，应实行“全征全抵”，允许报废汽车回收利用产业收购废旧物资进行再利用时全额抵扣进项税额，彻底恢复增值税链条，将报废汽车行业的增值税管理纳入正常的增值税管理轨道，加强对其进行防伪税控管理。今后应加大报废汽车行业所得税方面的税收优惠政策。将报废汽车再制造视为国家重点扶持的高新技术企业，减按15%征收企业所得税。并且对拆解报废汽车投入的破碎机等先进设备实行加速折旧，使企业享受到递延纳税收益，以鼓励企业使用先进设备。
2.从报废汽车税收实际情况出发，拓宽目录范围
财政部和国家税务总局联合发布的《关于印发〈资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录〉的通知》（财税[2015]78号）中，再生资源的范围采取列举的方式，需要进一步调研并补充完善。如第三大类的第三条经冶炼、提纯生产的金属及合金（不包括铁及铁合金），根据报废汽车拆解加工实际情况，建议增加“废塑料、废橡胶、边角料”等内容。
3.切断无票销售市场，建立违法企业黑名单制度
无票销售报废汽车拆解大宗商品的企业主要来源于小型报废汽车拆解企业，目前逃税已成为小型报废汽车拆解企业的主要生存之道，对这类企业要坚决取缔报废资质，建立违法销售黑名单。并且要鼓励大型国有企业兼并收購，加强政府部门监管，规范行业资质，促进经济发展方式转变，提高地方经济效益。
4.建立静脉产业园、形成新产业链
以循环经济为理念，开展汽车循环产业建设，以报废汽车绿色精细化拆解与资源化利用为目标，将再生资源循环利用与环境保护相结合，提高准入标准，吸引更多实力强、经营规模大、专业化的优质企业加入到园区，进一步完善产业链条，形成集群效应。税收机关工作人员要经常到回收企业实地核查，实行入园办公、集中管理，特别核查大额回收与销售情况，堵塞制度缺陷并在静脉产业园示范区先行试点前述建议的税收优惠政策。
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