内部控制体系监督指南
吴佩芝
【摘 要】监督管理是企业内部控制工作中的重要环节，内部控制监督体系的构建与完善，有助于保证内部控制体系建设和运行的有效性，为提升国有企业资源配置效率和防范经营风险提供重要保障。本文通过对国有企业内部控制监督现状的分析，就国有企业内部控制监督体系的构建与完善提出措施建议，同时结合实际工作经验，对国有企业内部审计监督格局的构建进行思考。
【关键词】国有企业；内部控制；监督体系构建
一、国有企业内部控制监督现状分析
目前，我国国有企业内部控制体系的建设初见成效，但内部控制体系的运行效力不足，普遍存在内部控制制度执行不力的现象。特别是对于大型国有企业集团而言，集团建立内部控制制度相对容易，但是要使得控制制度在全集团特别是各级子公司较好地执行则比较困难。国有企业缺乏完善的内部控制监督体系，具体表现在以下几个方面：
1.风险监控手段缺乏
国有企业传统的内部控制监督手段，往往定位于偏向财务监督的事后审计，例如经营效益审计、经济责任审计等都是结果导向型审计，没有体现风险导向原则。国有企业普遍缺乏事前防范、事中监控的手段，对内部控制的充分性和潜在的风险没有良好的判断和感知，使得风险隐患往往是事后才能暴露；在风险发生时，没有风险处置预案，不知道如何积极应对风险，只能被动接受风险。
2.内外部监督乏力
内部监督方面，不少国有企业内部审计机构设置和人员配备不到位，内部审计人员业务能力有待提升；独立性较差，内部审计工作的深度、广度受限；信息化系统落后，已无法适应现在的审计工作要求等。在实务中，尤其是国有企业集团的审计，受时间与空间的约束，还有多种因素和利益制衡的顾虑，内部控制监督的频率与覆盖面往往会受到局限，内部审计的监督职能还没有得到真正发挥。另外，由于国有企业各部门在观念认识上存在偏颇，认为内部控制只是审计部、风控部等少数部门的工作，部门之间未能发挥协同效应形成联动的内部监督模式。
外部监督方面，各种政策监督和社会监督功能交叉、标准不一，加上管理分散、缺乏沟通，未能形成合力；外部审计虽然具有独立性和专业性，但由于其遵循成本效益原则，并不能全面、客观评价国有企业内部控制有效性，加上会计师事务所存在不规范的执业环境和不正当的行业竞争，使得外部审计对企业内部控制监督不到位。
3.未建立有效的评价考核、责任追究机制
长期以来，国有企业对管理者业绩考核都是以收入、利润为主要依据。即使在证券监管部门、国资委的倡导下，部分国有企业开始探索内部控制评价工作，但政府部门并未针对内部控制形成严格的评价体系和约束机制，因此难以实现有效控制。由于未能建立有效的内部控制评价考核标准和责任追究机制，国有企业业绩考核注重盈利指标而忽视内部控制体系的建立与完善的情况难以得到改变。
二、构建国有企业内部控制监督体系的措施
构建内部控制监督体系是国有企业全局性、长期性的工作，针对国有企业内部控制监督的现状，可遵循以下基本思路：以风险和问题为导向，根据公司自身运营特点和内部控制实际情况设立风险预警指标，通过建立风险预警系统和实时财务管理监控体系及时发现指标的偏差或者财务管理中存在的问题，再通过整合内部的监督资源和管理资源，揭示指标偏差的原因和提出强化内部控制建设的措施，最后通过自上而下、强而有力的考核和追责机制，层层激励督促国有企业管理者和人员不断完善企业内部控制体系，从而实现内部控制监督体系的防范、监控、整改与问责的闭环管理。
1.建立风险预警机制
风险预警是国有企业加强风险监控的主要手段。国有企业在经营过程中，必须建立风险预警系统作为事前监控的手段，形成信息的收集、传递与风险的分析、处理机制，对重大风险进行动态监控，提高国有企业的风险识别和应对能力。
建立风险预警系统的关键在于风险预警指标体系和风险处理机制的构建。国有企业必须针对自身业务循环与关键风险点，制定一系列风险预警指標，合理划分风险正常区间和预警区间，及时发现预警指标异常情况，并制订相应的预防化解措施。风险预警指标应该是从不同方位反映企业财务经营状况的关键指标中提炼出来的，将这些指标与所在行业的相关数据、企业历史数据对比，抓住每一个异常值或危险征兆。进行风险分析并确定风险后，组织进一步深入研究，采取适当的风险控制策略以回避、降低、分散或转移风险。
2.强化财务管理监控体系
财务内部控制是企业内部控制的重要组成部分，国有企业应从总体上对重点环节进行财务管理监控，一是强化财务预算监督，加强对财务预算的管理力度，加强对财务预算编制质量、执行与考核的监督；二是强化财务决算管理，加强财务决算工作组织，着力做好财务决算编制基础、信息质量管理和审核分析工作；三是强化重大财务事项管理，通过对重大财务事项（例如“三重一大”事项）的跟踪与反馈，建立有效的监控体系。
3.构建内部审计监督格局
构建内部审计监督格局是要强化内部审计作用，发挥审计监督整体效能。国有企业内部审计监督不能仅局限于流程环节和权力链条上的监督，而是要推进审计监督全覆盖，拓展监督工作的力度和深度；要整合监督资源，建立相关部门共同参与的跨部门联动工作机制，以审计部、风控部等部门为监督主体，其他部门协同参与，从而形成权责分明、分权制衡和协同联动相结合的内部审计监督格局。
4.完善评价与考核体系
监督要靠制度来深化，要处理好内部控制制度落实和责任落实之间的关系，国有企业应当完善内部控制评价与考核体系。要建立激励机制和责任追究机制，将内部控制建设运行效果与内部审计监督结果纳入国有企业绩效考核体系，逐级落实内部控制工作责任制，确保将责任意识渗透到内部控制建设中来，进一步完善风险管理长效机制。
三、关于构建内部审计监督格局的几点思考
内部审计监督在国有企业内部控制自我完善的过程中发挥着重要的承上启下作用，而内部审计作为内部审计监督体系中的一支重要力量，直接关系着国有企业内部审计监督格局的构建成功与否。如何加强国有企业内部审计管理、提升内部审计有效性，值得我们探讨与实践。
1.基于过程观下的内部控制评价
内部控制的抓手是纵横贯穿企业的多维信息和业务流程，在过程观下的内控控制评价是涵盖业务的全流程、全方位的，内部审计的视角应从会计系统扩展到更广泛的业务管理领域，避免单从财务数据角度分析企业经营问题，而是要在经济业务转化为会计语言这一过程中去挖掘有效信息，从而有效揭示核心业务、关键环节存在的问题，有效地消除隐患、防范风险。
2.以风险发生的速度开展内部审计
国有企业内部审计项目的传统开展方式是按照年度工作计划进行，然而企业在经营、投资和融资活动中面临的风险变化莫测，内部审计根本无法预知下一个风险是什么。如果内部审计工作计划不因风险变化而迅速调整，内部审计监督就无法成为国有企业内部控制机制的重要管理手段。内部审计应持续地进行风险评估，寻找风险异常值，并适时地调整审计工作计划，将审计资源集中到高风险领域，查深、查实、查透。通过审计监督覆盖范围的扩大、审计工作触角的延伸，让审计监督成为服务国有企业健康发展的重要推手。
3.从事后监督向事前、事中监督转变
新时期内部审计的使命与定位是防范风险、创造价值，但目前国有企业的传统审计更多地只能起到事后监督的作用，难以有效发挥内部审计的风险预警与增值管理功能。国有企业内部审计应从结果导向型审计向风险导向型、问题导向型和服务导向型审计转型，拓宽专项审计领域，提高内部审计监督灵活性。当然，这同时对内部审计人员提出了更高的要求，因为内部审计职能的转型不仅仅要求内部审计人员具備审计专业技能，更需要拥有充足的跨界知识、敏锐的洞察能力和高瞻远瞩的战略发展眼光。
4.积极推动实现内部审计监督的闭环管理
国有企业的内部审计监督要实现事前防范、事中监控、事后问责的作用，必须坚持审而必用、审改结合、奖惩结合、注重实效的原则，不断强化审计成果的有效运用，才能切实增强内部审计监督的权威性和震慑力。审计成果利用的主要形式包括：作为国有企业相关部门、监管者和管理层掌握有关情况的基本依据和整改依据；利用在企业范围内通报或公告审计结果的形式，达到教育、警醒和防范风险的作用；纳入领导干部本人廉政档案和人事档案管理，作为任免、奖惩的依据；作为部门和员工考核兑现和评先评优的依据等。内部审计部门应与其他部门加强协调、密切配合、各司其职，充分发挥审计成果在促进企业依法经营、规范管理和保障国有资产良好运营等方面的作用，积极推动实现内部审计监督的闭环管理。
四、结束语
内部控制如果没有建立有效的监督体系，就相当于一个外观庞大而内部疲软、完整而不完善的体系。国有企业应立足企业实际，将完善内部控制制度和强化监督相结合，以促发展、控风险为目标，建立适合自身行业发展的内部控制监督体系，为企业的经营和发展保驾护航。
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