完善我国科研机构科研经费管理的思考.pdf
【摘 要】科研机构是近现代科技高度社会化、建制化、专业化的产物，承担着开展重大前沿研究、建设国家重大创新平台、开展技术转移与技术服务、培养创新型人才和开展高水平国际科技合作与交流的使命。加强科研机构预算管理，有利于保障重大科研成果产出、重大改革进行和重点人才的引进与培养。党的十九大为今后一段时间中国科技创新发展绘制了宏伟蓝图，也提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的新要求。面对新时代、新形势、新要求，科研机构预算管理改革任务艰巨而繁重。本文以期通过分析科研机构预算管理现状和有关问题，探索新时期进一步加强科研机构预算管理的新思路和新举措。
【关键词】预算管理；科研机构
近年来，财政部门从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，进行了新一轮财税体制改革和预算管理制度改革，并在科技体制改革和科研经费管理改革等方面，出台了一系列有针对性的政策措施。科研机构密切配合，协力推进部门相关改革工作。财政专项资金的管理和使用有了明显改善，有力推动了“中国天眼”、“悟空”号暗物质粒子探测卫星、“墨子”号量子科学实验卫星等重大成果产出，有效促进了我国科技事业健康持续发展，得到了广大科研人员和社会各界的高度评价。在改革持续推进的过程中，仍面临一定问题：经费结构亟待进一步优化；预算编制基础仍需进一步夯实；关配套措施仍待进一步完善等，需研究探索符合科研规律的相关举措。
一、科研机构预算管理改革成效
1.中期财政规划的实施提升统筹调控能力
国家高度重视科技工作，科技投入近年来呈现了持续增长的态势。面对新形势新任务，科研资金需求也非常旺盛。如何建立长效机制，用好纳税人的每一分钱，促进投入产出，成为一个重要课题。科研机构积极推动新改革，通过实施中期财政规划，精简整合项目，着力做实项目库，综合平衡，加强了财力的统筹调控能力，提高了部门预算管理的前瞻性和可持续性。
2.资源配置的优化促进重大产出
不同的科研領域具有不同的发展规律，需要采取不同的科研组织模式和资源配置方式。科研机构初步建立了从基础研究到转移转化等创新价值链各环节的“多层级、多主体、多要素、全过程”资源配置体系。由于科研机构站在科研的第一线，对追赶或引领科研潮流快速反应和布局非常重要。近年来，科研机构经费结构进一步优化，优先保障重点支出，人员经费的投入力度也有所加大，有效促进了重大成果、重大改革和高端人才产出。
3.多措并举提升预算执行管理水平
预算执行管理是一个全过程管理，是强化预算约束性的一种体现。近年来，科研机构高度重视预算管理工作，采取了抓关键、强责任、重考核、降结存、清课题等一系列措施，预算编制基础不断夯实，预算执行效率和质量明显提升，切实提高了资金使用效益。随着国家创新大会的召开和国务院有关精神要求，开展科研活动参照行政单位标准和管理方式的做法已进一步破除，如“教学科研人员因公临时出国开展学术交流合作经费实行区别管理，不再纳入中央部门“三公”经费预算”，极大促进了科研活动的开展。
4.预算绩效管理的深入实施提高资金使用效益
科研机构注重将绩效理念融入预算管理全过程，积极组织开展绩效自评，努力实现项目支出绩效目标全覆盖，力争将“花钱和办事”有机结合起来，极大提高资金使用效益。在财政部门组织的重点绩效评价工作中，科研机构的项目评价排名都比较靠前，有的作为典型案例提交全国人大。
5.科研经费的使用进一步规范透明
随着国家科技体制改革的不断深入，科研经费管理环境发生了深刻的变化。科研机构深入贯彻“放管服”改革要求，不断加强财务和预算管理，完善制度体系，积极落实部门预算、决算公开，主动接受人大、审计监督，透明度稳步提升。在信息公开方面，自2017年开始向社会公开部分重点项目预算和绩效情况。在加强经费监管方面，通过制度建设、监督检查、多种方式宣贯、建立健全科研财务助理制度等措施，确保政策落地见效。
二、科研机构预算管理改革遇到的问题
1.经费结构亟待进一步优化
一方面科研机构受人员编制和财政经费总量影响，稳定支持经费规模有限，难以起到主导作用；另一方面稳定支持经费结构固化，不能满足科研机构科研创新的需要。基本支出中的人员经费和公用经费科研机构无法根据自身情况进行调整。基本科研业务费的开支范围也有严格限定。这些都限制了科研机构经费统筹的管理权发挥，还造成了基本运行挤占项目支出的审计问题。科研队伍相比较而言具有明显的特殊性，如高学历、高层次的人才比例较高，智力的补偿成本就比较高。而目前受各方面因素的限制，难以提供与高端人才水平与创造相一致的薪酬激励。科技的竞争归根结底是人才的竞争，以人为本、尊重人才、重视人才是科技发展的必由之路。因此，赋予一线科研机构相对宽松的预算结构调整权显得十分迫切和关键。
2.预算编制基础仍需进一步夯实
（1）项目库建设是基础也是关键。科研项目具有多元化、多层级、跨单位、数量大以及管理体系化的特点。基于科研项目管理的复杂性，科研机构面临进一步协调部门预算中项目管理与科研项目管理体系的问题。
（2）预算编制过程中，仍然缺乏一套科学的标准体系。虽然开展科研活动参照行政单位标准和管理方式的做法的进一步破除迈出重要一步，但科研机构本身目前仍缺乏一套全面的、符合科研规律的标准体系。
（3）预算编制时间较短，“两上两下”的编制程序，本意是提高预算编制的科学性。但目前各种因素导致预算的有效编制时间缩短，特别是“二上”预算，一定程度上影响了编制质量。
（4）预算编制软件不够友好，严重影响了预算编制和调剂时间。软件发放时间较预算编制开始时间晚，在预算编制的过程甚至还需要多次下载补丁，部门单机版操作界面、审核方法都不友好，造成大量时间精力浪费。
3.相关配套措施仍待进一步完善
（1）预算执行过程中，诸如科研设备采购受国家采购管理政策影响较大问题也仍然存在，一定程度上影响了正常科研活动的开展，不利于科研经费的高效合理使用。
（2）预算执行过程中，对预算执行分析监测是非常必要的。但对预算执行的考核存在一刀切的现象。一方面科研活动有自身的规律和特点，不确定因素较多，预算执行不可避免存在偏差；另一方面追加预算时间、基建项目等特殊因素，在考核时未予考虑。
（3）中办、国办印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔 2016 〕 50 号）提出中央财政科研项目的结转资金可转下年使用，而现行预算执行管理仍然考核项目预算执行，两者存在矛盾。
三、相关建议举措
1.深化预算管理改革，适度扩大科研机构自主权
（1）虽然近些年科研机构人员经费的投入力度有所加大，但与实际需求仍存在一定的差距。建议进一步优化预算资金结构，打通基本支出和项目支出渠道，一定范围内赋予科研机构调整人员经费和公用经费的比例权限，赋予适度自主资源配置权，加大稳定支持力度，形成合理稳定增长机制，充分发挥资金使用效率。
（2）允许所有项目支出提取间接经费，同时实施差异化的间接经费比例和管理方式。在当前部门预算资金中公用经费等稳定支持不足的情况下，根据不同类型机构经费结构和项目特点的差异，适当提高科研机构间接费用比例，并赋予单位根据成本核算自主确定间接经费比例的管理权。
（3）在科研机构部门预算管理中，通过试点形式探索实施与行政单位差异化的绩效预算的管理方式，激发科研机构和科研人员的创新积极性，发挥财政资金的激励约束作用。
（4）在结余资金使用方面，建议进一步下放结余资金使用权限，结余资金可以统筹用于科研机构基本建设、人才引进和组织科研活动，加强科研机构统筹使用配置财政资金的能力。
2.多措并举夯实预算编制基础
（1）在财政预算管理中，应充分考虑科研项目管理自身的特点，合理界定项目层级。加强项目库建设，充分协调部门预算中项目库管理与科研项目管理体系，从“钱等事”向“事等钱”转变。
（2）在充分遵循科研机构现状和科研规律的基础上，研究提出项目支出定额标准，建立如大设施运行费定额标准等，由点及面，逐步建立一套标准化体系，为预算编制和预算管理提供重要依据。
（3）逐步将“两上两下”预算管理调整为“一上一下”的预算编审模式。在此过程中，财政部门和科研机构可就事项开支的必要性和资金规模进行充分沟通，动态反馈意见，提高预算编制效率。或者在预算编制模式暂未变情况下，给予适当的预算编制时间。
（4）建议切实推进建立一体化的网络版信息管理系统， 优化业务流程，实现系统整合，减少收、发、审过程，减少不必要的人财物力浪费，提高工作效率。
3.完善政策配套优化过程管理
（1）根据科研工作特点适当调整政府采购制度。建议政府采购部门进一步完善协议供货供应商评选机制，丰富集中采购产品品牌；120万元以上的科研仪器设备采购应优先选择竞争性磋商的采购方式，取消强制公开招标，并及时予以备案；进一步扩大进口产品备案制适用范围。
（2）在对预算执行分析监测过程中，建议尽量考虑科研活动自身的规律和特点、追加预算时间、基建项目等各种因素，更加科学合理考核预算执行。同时，统筹协调结存资金政策间的差异。
（3）尽快完善收入分配制度，充分尊重科学家的智力成果，提高高学历、高层次的人才人员费标准。建议借鉴地方政府和高校的经验，对主要依靠高水平研究者智力劳动的项目，项目经费中允许适度对部分高水平在职人员予以智力补偿。
4.建立長效机制加快预算执行
（1）将科研业务工作与预算执行工作有机结合，根据创新价值链不同阶段的科研规律，统筹做好3年滚动预算，科学合理编制部门年度预算。提高年初细化率，减少年中调剂次数，提高预算编制的科学性和准确性。继续实施预算执行情况与当年预算安排挂钩措施。
（2）按照国库管理规定及预算管理要求，及时、准确的编制国库用款计划。实行政府采购的项目预算，提前做好政府采购的审批、招投标等各项准备工作。
（3）探索盘活存量有效方式。按照“案例+政策引导+制度创新”思路，探索编制盘活存量预算，引导研究所自主盘活存量。扩大核算单元，克服PI制下课题核算的弊端，探索新财务核算方式，提高研究所对资金的统筹调控能力。
（4）做好项目支出绩效目标执行监控，及时纠正偏差，堵塞漏洞，确保绩效目标如期实现。
5.其他有关措施
（1）厉行节约，遵章守纪提高经费使用效益，强化信息公开与社会监督。加强制度建设，以制度建设为抓手，规范科研经费使用，做好内部控制工作。适应当前信息公开要求，利用现代信息技术手段，通过公开使科研经费使用更加透明，发挥好媒体、纳税人的社会监督作用，营造风清气正的科研氛围。
（2）加强队伍建设，促进财务工作由核算型向管理型转变。推进智能财务管理，全面提升财务管理水平，打造高水平、高层次财会队伍。
作者简介：
韩增玲（1984—），女，汉族，山东潍坊，中级职称，硕士，研究方向：科研单位财务预算管理。
