我国银行业在反洗钱工作中遇到的难题及对策基于监管者与银行信息不...
刘海萍
【摘 要】2012年7月31日，昆仑银行被美国财政部以其向至少6家伊朗银行提供了重要的金融服务为由，采取了一系列制裁措施，之后几年里，中资银行海外机构屡受东道国的反洗钱调查和经济制裁。中资银行反洗钱合规管理面临着国际反洗钱监管环境日趋严苛和国内反洗钱工作有效性不足的双重挑战。中资银行需要从制度建设、团队建设、管理措施、审计监督方面提高反洗钱合规管理能力。
【关键词】反洗钱；金融制裁；长臂管辖；审计监督
一、海外中资银行屡遭金融制裁和反洗钱调查
2012年7月31日，时任美国总统奥巴马宣布对伊朗石油行业进行新的制裁，同时美国财政部根据《2010年对伊朗全面制裁、问责和撤资法案》对我国昆仑银行实施制裁，制裁理由为昆仑银行向至少六家伊朗银行提供了重要的金融服务，包括账户服务、转账服务和信用证服务，价值高达数十亿美元，而这些伊朗银行被美国认定为与伊朗大规模杀伤性武器项目或支持国际恐怖主义有关，要求任何持有昆仑银行账户的美国金融机构必须在10天之内销户，由此切断昆仑银行与美国金融系统的联系。
此后，海外中资银行接连遭受反洗钱调查和处罚，代表中国银行业最强竞争力的工、农、中、建相继遭受海外监管当局调查和处罚，继而陷入国际“反洗钱”的僵局。2015年7月，中国建设银行纽约分行被美联储和纽约当地监管局因在识别风险客户、追踪交易数据、纪录和调查可疑行为以及监管代理账户中存在反洗钱措施漏洞被调查；2016年2月17日，工商银行马德里分行被指控未按照规定对资金来源进行调查，而是将西班牙的中国犯罪团伙通过逃税、欺诈、走私、剥削劳工等方式获得的非法所得用表面合理化的方式转移至中国，5名高管人员被警方带走；2016年11月，农业银行纽约分行因被怀疑在遵守美国反洗钱法律法规方面存在“重大缺陷”而遭受2.15亿美元的处罚；2017年2月，中国银行米兰分行因被怀疑涉嫌在2006年至2010年将超过45亿欧元走私至中国，被罚支付60万欧元（约437万元人民币）罚款，此外4名职员因违反反洗钱规定获刑2年缓期。中资银行在海外遭受的反洗钱调查和制裁越来越频繁，而且部分调查和制裁影响到母行和国内分支机构，中资银行在反洗钱合规管理中面临日益严峻的挑战。
二、中资银行反洗钱合規管理面临日趋严苛的外部监管环境
1.国际反洗钱监管要求日益提高
2012年，国际金融行动特别工作组（FATF）在新出台的《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资国际标准：40条建议》（以下简称“FATF新40条建议”）中，将反洗钱内涵扩大到反洗钱、反恐融资和防止大规模杀伤性武器扩散融资三大领域。对国际反洗钱和反恐怖融资形势提出了新的标准，对各国反洗钱措施提出了更严、更高、更细的要求。
2.针对中资银行的反洗钱监管形势益发严峻
从近年来中资银行海外机构及其他全球跨国银行遭反洗钱调查情况统计，发起反洗钱调查和处罚的机构多分布于欧美等发达国家，如意大利、美国等。而且自2015年建行纽约分行被当局指控和调查之后，美、英、德、意等发达国家反洗钱监管当局升级了其管辖范围内中资银行海外机构的调查范围和力度，以致于近年来中资银行频遭东道主国家反洗钱调查。
3.来自美国的反洗钱调查和金融制裁日益加剧
美国是反洗钱政策法规最全面，执法力度最大的国家，美国联邦机构对金融机构反洗钱合规调查的占比达到了公开执法检查的20%之多。而自2001年“9·11”事件后，美国通过了《爱国者法案》。从法律的管辖范围来说，这仅是美国的一部国内法，但是，该法案提出的长臂管辖权规定，“如果外国金融机构涉嫌违反美国有关反洗钱法案的规定，只要上述机构在美国设有分支机构或在美境内开有账户，原则上美国法院可对其行使司法管辖权。”美国依靠美元的国际结算地位，通过“长臂管辖权”将监管的触角延伸到了境外，由美国财政部不定期公布美国制裁的实体和个人名单（OFAC制裁名单），通过经济制裁措施实现其政治、经济、外交和战略安全的意图。美国的制裁措施就像一张巨大而细密的网，稍有不慎就可能违反。所以美国的反洗钱调查和金融制裁压力日益增加。
综上所述，以经济制裁为重心、监管力度和范围显著加大、对商业银行协助或共谋违法交易予以严惩、对技术性规避手段追究责任等反洗钱监管形势已在全球范围内全面铺开，中资银行在跨境业务经营中面临严峻的外部挑战。
三、中资银行反洗钱合规管理中面临的内部挑战
1.反洗钱制度建设起步较晚
在反洗钱、金融制裁、反恐怖融资等方面，欧美发达国家的金融监管对于在其境内设有分支机构的外资银行的合规要求，要远远高于当前其母行执行的标准，例如，在20世纪70年代，美国就开始制定涉及反洗钱的法律，包括1970年的《银行保密法案》、1986年《洗钱控制法》、2001年的《爱国者法案》等，形成了一系列严密的反洗钱法律体系。而在我国，反洗钱组织机构及法律框架自2003年才开始建立，反洗钱制度体系中的“二法四规”业务基于“规则为本”的思路制定的，而基于“风险为本”的人民银行“3号令”于2017年7月1日才开始执行；人民银行联合公安部、安全部于2014年1月10日制定了《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》，该办法为履行我国所承诺的国际义务提供了切实的法律依据，但是制裁的主体依然比较狭窄。国内的关于经济制裁等方面的制度建立不健全。
2.对海外监管环境熟悉的人才缺乏
中资银行海外机构的大量人员依然是母国外派人员，缺少对当地反洗钱、反恐怖融资监管规定的了解和研究，执行不力导致合规风险凸现，造成了一系列监管处罚和诉讼案例；中国与西方国家存在巨大的文化差异，中资银行对监管要求理解不到位时，采取国内惯行的“打擦边球”或者“鸵鸟政策”等应对措施，很难被美国等接受，处理不当很可能会导致冲突进一步升级而引发深度调查；对风险事件应对经验不足，在风险事件发生时，中资银行境外分支机构缺少专门人员来应对和处理风险事件。
3.国内反洗钱合规管理有效性较低
客户准入门槛较低。客户身份识别措施停留在形式合规层面，只要求客户能提供符合客户身份识别要求的证件资料，而没有按照“了解你的客户”的原则，对客户的职业背景、经营情况、交易目的甚至实际受益人进行调查。客户风险等级划分劳而无功。虽然对客户风险等级进行了划分，但并未将相关控制措施潜入到核心业务系统，账户、产品及服务的提供无异于任何风险等级的客户，客户风险等级划分流于形式。对反洗钱合规管理的有效性缺少专业机构的审计监督和有效性评估。
四、中资银行境外反洗钱合规管理应对措施
1.加强反洗钱制度建设
中资银行要深入研究国际上和东道主国家反洗钱相关法律制度规定，准确掌握监管当局的监管规则，并内化为自身的监管要求，弥补中资银行制度缺陷和漏洞，从严从高执行，全面融入东道主国家的金融体系和监管环境。加强业务条线的反洗钱制度建设，以制度的形式对其反洗钱职能进行划分，明确各职能部门的反洗钱职责，切实建立全员、全流程的反洗钱合规管理体系。
2.建立高效的反洗钱工作团队
引入当地有经验的合规官，以本地监管者的视角监督机构合规运转。加强对海外合规人员的培训，聘请海外专业培训机构定期对海外机构合规人员进行有效培训，对欧美等国家反洗钱法律法规、监管体系、调查机制进行深入和广泛研究，提高合规人员业务素质，提升反洗钱履职能力。加强海外分支机构与总行之间的信息沟通与交流，增加外聘人员回总行学习交流的机会，增强他们的归属感，并将海外比较严格的监管政策和理念传递至总行，以降低與海外监管部门文化认知差异。
3.强化“风险为本”的反洗钱管理措施
强化客户尽职调查，根据客户及其申请业务的风险状况，采取延长开户审查期限、加强尽职调查、拒绝开户等措施，严把客户准入关口。建立完善可疑交易检测及风险控制机制。建立完善制度协调机制，将反洗钱监管要求及风险控制措施嵌入到操作流程及条线监测系统中，增强反洗钱中心、业务部门和基层部门之间的互动，建立一套“事前、事中、事后”全流程风险检测及控制体系。运用案例模型化的手段，建立有效的检测模型，并对检测指标进行动态化检测和调整，提高模型检测效率。
4.加强审计监督
反洗钱金融行动特别工作组（FATF）40条建议第十五项指出，金融机构应建立审计机制，以测试本机构的反洗钱机制及其运行效果。建立反洗钱独立审计制度，贯彻相对统一的反洗钱监管标准，对反洗钱内部操作规程的健全性和有效性进行独立审计，并及时修改和完善，能够有效改善当前因监管主体的制度建设、内控合规有效性、知识结构、经验背景等局限带来的反洗钱监管处罚。
参考文献：
[1]张磊.美制裁昆仑银行严重违反国际法[J].法制日报.2012.
[2]李建文.基于国家安全视角的我国反洗钱工作研究[J].金融发展研究.2014.
