兴义市召开司法体制改革试点工作动员会
邢世伟
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表；第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（以下简称《改革框架意见》）和《上海市司法改革试点工作方案》（以下简称《上海改革方案》），对若干重点难点问题确定了政策导向。
2014年6月15日，中央司法体制改革领导小组办公室负责人就司法体制改革试点工作表示，完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，都是司法体制改革的基础性、制度性措施，具有牵一发动全身的作用。根据中央关于重大改革事项先行试点的要求，考虑到各地经济社会发展不平衡，经商中央有关部门和地方，决定就这4项改革，在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点。
解读四项改革的亮点
一、司法人员分类管理改革
改革亮点：司法人员分类管理，就是把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，司法辅助人员，司法行政人员，对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度。实行司法人员分类管理的基础，是建立法官、检察官员额制，提高法官、检察官任职条件，综合考虑政治素养、廉洁自律、职业操守和专业素质、办案能力、从业经历等多种因素，公平、公正地选任法官、检察官，解决目前法官、检察官队伍大、门槛低的问题，提高队伍素质，提升公正司法能力。
解读：中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东教授认为，目前全国检察院、法院的管理，普遍采取了与公务员相同的管理体制。检察官、法官、书记员、司法行政人员的管理，并没有体现出差异性。将检察官、法官的管理与公务员管理分离，将实现法官、检察官真正的主体地位，实现司法的事权。
陈卫东表示，在具体的试点中，今后法官、检察官的级别如何确定，与司法行政人员比例如何确定，这都是在改革过程中需要细化考虑的，应既体现法官、检察官的主体地位，又不影响司法行政人员的积极性。
二、司法责任制改革
改革亮点：《改革框架意见》和《上海改革方案》，将司法责任制作为改革试点的重点内容之一，以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官办案责任制为抓手，突出法官、检察官办案的主体地位，明确法官、检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。
解读：陈卫东表示，以法院为例，在审判案件时，法官的案件要由副庭长、庭长甚至主管院长审批，最终的裁判结果并不是法官说了算。这一方面容易出现领导打招呼造成案件错判，而错案在追责时，又很难追责。此次改革强调了法官和检察官的权力，就是要对案件终身负责，明确法官和检察官的事权。
在陈卫东看来，这项改革的思路是正确的，但是在目前我国有些法官素质不是很高的情况下，如何防止法官枉法裁判，判出瑕疵案，这需要有更细化的责任追究机制和监督机制。在细化追究的过程中，要明确哪些情形属于责任追究的范围。目前，河南等地已经实施了法官的错案追究机制，各地在试点时可以借鉴这些做法。
中国政法大学前校长、终身教授陈光中认为，法官对案件终身负责的核心，是强调法官的主体地位，让审判者对案件负责。但是，对于法官、检察官的监督机制应该同时跟进，避免出现因为法官素质不高审判有瑕疵和错案。
三、司法人员职业保障改革
改革亮点：为了保证专业能力，在省一级设立法官、检察官遴选委员会，从专业角度提出法官、检察官人选。由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。遴选委员会的组成，应当具有广泛代表性，既有经验丰富的法官和检察官代表，又有律师和法学学者等社会人士代表。建立逐级遴选制度，上级法院、检察院的法官、检察官，原则上从下一级法院、检察院择优遴选，既为优秀的基层法官、检察官提供晋升通道，又保证上级法院、检察院的法官、检察官具有较丰富的司法经验和较强的司法能力。扩大法官、检察官的选任渠道，实行有别于普通公务员的招录办法，招录优秀律师和具有法律职业资格的法学学者等法律职业人才进入法官、检察官队伍，为建立法律共同体搭建制度平台。
解读：陈卫东介绍，目前的检察官、法官选任机制，主要采取招考分配的方式。这意味着同样是大学刚毕业通过相关考试的人员，既可以进入最高法，也可以进入区县基层法院，但是晋升有着太大的分别，最高法院晋升通道比较通畅，而基层法院的限制较多。
通过遴选，让下级法院、检察院的优秀法官和检察官，进入上级法院检察院队伍，这个思路非常好。一般来说，上级法院、检察院的人员，都应该经过在基层法院、检察院的锻炼，遴选后确保上级法院、检察院的法官、检察官都是优秀的。同时，此次改革提及招录优秀律师和法学学者进入法官、检察官队伍，实际上这是为遴选优秀法官、检察官提供更多的可能。而且让优秀的司法、法学人才进入法院、检察院，这对司法业务水平升级是重大利好。
对于此次改革如何操作，陈卫东表示，由于改革涉及所有法官、检察官的利益，各个试点省份应该在遴选程序、遴选条件等方面做更细化的方案，包括各项配套方案，确保此次改革顺利完成。
四、推动省以下地方法检人财物统管改革
改革亮点：《改革框架意见》明确了试点地区省级统管的改革路径。对人的统一管理，主要是建立法官、检察官，统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费，由省级政府财政部门统一管理机制。地方各级法院、检察院经费上收省级统一管理时，要考虑各地经济社会发展实际，使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平，为办公、办案提供必要的物质保障。
解读：陈卫东表示，目前各地法官和检察官，都是由地方任免、考核，这造成法官、检察官在审判、办案时难免依赖地方，形成法院、检察院的地方化。法官、检察官自然而然认为，自己就是地方的法官、检察官，而不是国家的法官、检察官。法院检察院人财物由省级统一管理的思路，就是要解决法院、检察院依赖于地方，切断与地方的联系，使法院、检察院不会成为依赖于地方的司法部门。
他认为，省级统管后，会解决地方对法院、检察院的干扰，但是在统管过程中要避免省级法院权力过大，出现干预地方法院、检察院的行为，这需要强有力的监督机制和过问备案机制。
陈光中认为，法院检察院人财物由省级统一管理，实际上已经提了很多年，经过了漫长的时间，现在中央终于下了决心。在实际操作中，需要注意的问题是在制度设计上，省级统管后，对地方法院如何考核。对于地方法院的案件，省级法院不能插手。另外，在人大任命法官和检察官的问题上，统管后可能需要修改相关法律。在法官收入问题上，目前各个地方法官的收入，与各地的地方经济发展情况成正比，省级统管后，不能“一刀切”，需要根据各个地方实际情况区别对待，以免出现影响法官、检察官工作积极性的情况。
陈光中还指出，目前由于各省份经济发展不均衡，一些省份的城市需要中央财政补贴。省级统管后，这种政策应该坚持，以免影响偏远地方法院检察院的积极性。
七大政策导向和改革难点
《改革框架意见》主要针对7项问题提出了政策导向。
七大政策导向：
●对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度。
●建立法官、检察官员额制，把高素质人才充实到办案一线。
●完善法官、检察官选任条件和程序，坚持党管干部原则，尊重司法规律，确保队伍政治素质和专业能力。
●完善办案责任制，加大司法公开力度，强化监督制约机制。
●健全与法官、检察官司法责任相适应的保障制度。
●推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。
●完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度。
中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东教授认为，此次改革最重要的是员额制和人财物省级检察院、法院统管两项改革。
员额制改革是指法官、检察官根据该地区的案件数量，确定法官、检察官人数，每名法官、检察官根据平均办案数量审理案件。这项改革一方面体现法院、检察院中法官、检察官的主体地位，另一方面能够让法官、检察官更科学、更合理地办案、审案，避免“案多人少”的情况出现。
员额制改革，实质上是打破法院、检察院中，法官、检察官与司法行政人员“不同工同酬”的现有机制，不可避免会出现利益调整，这也是改革过程中最困难的地方。
同时，检察院、法院人财物实施省级统管，也是此次改革中最重要也是最困难的地方。原来，地方法院、检察院的法官和检察官需要地方人大任命，实际上地方说了算。但是人财物省级统管后，法院、检察院法官和检察官由省级法院、检察院确定，如何破解改革中省级法、检两院与地方利益的平衡，也是一个难题。
陈卫东表示，上述两项改革中央确定了大方向，未来在各个省份试点过程中需要对这些难题进行破解，试点成功后才会在全国全面推行。
新一轮司改剑指“司法地方化”
改革开放以来，司法工作遇到许多新情况、新问题，现行司法体制和工作机制中存在的不完善、不适应问题日益凸显。近10年来，已开展两轮司法改革。
根据2012年发布的《中国的司法改革》白皮书内容，从2004年开始，我国启动了统一规划部署和组织实施的大规模司法改革。至此，中国司法改革走向整体统筹、有序推进的阶段。2008年开始，中国启动了新一轮司法改革。改革从民众司法需求出发，从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强司法队伍建设、加强司法经费保障等4方面提出具体改革任务。
随着我国司法改革不断深入，如何去除司法地方化、去除司法行政化，成为法学界和司法实务界重点关注的问题。
2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，重点提及新一轮司法改革的内容。
根据《决定》，我国将确保依法独立公正行使审判权检察权，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。
在陈卫东眼中，十八届三中全会决定的内容，直指司法地方化、司法行政化这根“硬骨头”。
最高法院有关人士称，由于受地方保护主义干扰，基层司法环境不佳，跨行政区划案件和行政诉讼案件“立案难”、“胜诉难”和“执行难”现象比较突出。该人士表示，此次改革正是在三中全会精神的指导下，剑指“司法地方化”倾向。
此次改革中，法院、检察院人财物省级统一管理将是改革中的重中之重。
以法院为例，在该人士看来，我国共有3500多个法院、近20万法官，所有法院的人财物都由中央统一管理，操作上尚有一定难度。推动省以下地方法院人财物统一管理，是相对务实之举。
通过此次改革，各省法院人员、编制，将由省提名、管理，法官仍按法定程序任免，法院经费将由中央和省级财政统筹保障。法院将更有底气、更有能力摆脱地方保护主义的干扰。
对于法学界和司法实务界担心的省级法院权力是否会扩大的问题，该人士表示，省以下地方法院人财物统一管理，并非法院内部的“垂直管理”，更不是将上下级法院在审判业务上的监督指导关系变成所谓“领导关系”。
链接：上海率先启动司法改革试点工作
7月12日，上海召开全市司法改革先行试点部署会，全面贯彻落实中央和上海市委关于司法改革的决策部署，对先行试点工作进行安排部署。
此前，6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《上海市司法改革试点工作方案》。7月9日，中共上海市委全面深化改革领导小组第二次会议举行，研究和部署上海司法改革试点推进工作，审议并原则通过《〈上海市司法改革试点工作方案〉实施意见》。
据了解，上海试点方案的总体内容主要包括5个方面：
一是完善司法人员分类管理制度。划分人员类别，核定法官、检察官员额。突出法官、检察官在司法工作中的主体地位，把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，司法辅助人员，行政管理人员3类，分别占队伍总数33%、52%、15%的员额比例。实行法官、检察官单独职务序列管理。设3～5年的过渡期，逐步推行严格的分类管理制度，建立以法官、检察官为核心的人员分类管理体系，不断优化人员结构，促进队伍的专业化、职业化发展。
二是健全法官、检察官及司法辅助人员职业保障制度。建立以专业等级为基础的法官、检察官工资待遇保障机制；建立分级管理的司法辅助人员薪酬制度；细化法官、检察官延迟申领养老金办法，建立符合法官、检察官及司法辅助人员职业特点，有别于一般公务员的司法人员职业保障体系，增强法官、检察官的职业荣誉感和使命感，为依法公正履职提供必要的职业保障。
三是完善司法责任制。推行主审法官、主任检察官办案责任制，凸显主审法官、主任检察官在办案中的主体地位；建立健全司法机关办案组织，实现办案组织专业化、扁平化；建立办案人员权力清单制度，加强对司法权力的制约监督，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制和监督机制。
四是探索建立省以下法院、检察院的法官、检察官省级统一管理体制。
五是探索建立省以下法院、检察院经费省级统一管理机制。
据悉，上海已确定市第二中级人民法院、市检察二分院及徐汇、闵行、宝山区法院、检察院等8家单位先行开展为期半年的改革试点，在试点基础上明年在全市推开。
（据新华社/姜微/杨金志/文）
