我国城乡二元土地制度的现状、弊端及破解之路

来源:中国经贸 ·2018年01月29日 18:10

中国城乡二元土地制度的特征问题与改革.doc

王怡婷

【摘 要】随着社会主义建设进程不断推进,该制度不再适应改革开放背景下社会主义市场经济的发展需要,引发一系列的社会问题。在农村地区,主要表现为建设用地挤压耕地,土地布局不甚合理,在城乡结合部地区,“握手楼”、违章建筑盛行。加之城乡居民土地流转权利的差异,土地增值收益分配及征收制度模式日益僵化,进一步激化了社会矛盾。本文主要梳理了城乡二元土地制度的现状和弊端,并以此为基础提出破解我国城乡二元土地制度的可行之策,着力破除我国城乡二元土地制度的体制机制障碍。

【关键词】城乡二元土地制度;资源配置;土地增值 征地制度

一、引言

長期以来,我国城乡二元土地制度的固有弊端导致了一系列社会问题,制约我国经济的持续健康稳定发展,破解城乡二元体制已成为我国当前工作的重要任务。本文以此为背景,在第一部分主要论述了城乡二元土地制度的现状,包括其法律基础、在农村和城乡结合部的状况。第二部分主要论述了其弊端,包括城乡居民的不同权问题、土地资源配置效率低下和社会不稳定等。第三部分提出了破除该制度的一些可行之策,如建立和完善公平公正的土地增值和征用制度。

二、城乡二元土地制度的发展现状

1.城乡二元土地制度的法律基础

我国1982年《宪法》第十条明确规定,“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。”我国《土地管理法》也有类似规定。同时,《土地管理法》规定,“土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

以《宪法》为核心的法律条文,为我国城乡二元结构奠定了法律基础。在我国城乡二元土地制度体制下,城市的土地依照法律属于国家所有,土地使用权可以在市场上自由流通,且土地的价格由市场主导进行调控。农村的土地在法律上属于集体所有。然而,尽管依照宪法和法律的规定,土地使用权可以在一定条件下进行转让,但长期以来,由于农村集体土地被《土地管理法》限制为仅由农民自用或农用,不能用于非农用途,农民宅基地的市场流转受到严格的禁止,长此以往,农村的集体用地只能由有关部门分配给村民使用,城市居民无法在农村购买宅基地进行非农业性质的建设活动。

2.城乡二元土地制度在农村地区的情况

日前,我国国土资源部发布的《中国国土资源公报》提供的数据显示,仅2016年,年内耕地面积便净减少了4.35万公顷,建设用地新增约51.97万公顷。随着我国工业化进程的加速,经济发展对建设用地规模的要求也随之提高。再加上人口数量的不断增长,用于住房建设的土地规模进一步扩大,挤压耕地的空间,更加剧了耕地数量的不足,也导致了人均耕地的日益减少。根据《2016中国国土资源公报》,自2011年以来,我国耕地面积变化呈下降趋势,耕地日益萎缩,由2011年的13523.86万公顷减少到2015年的13488.87万公顷。

3.城乡二元土地制度在城乡结合部的情况

在城乡二元土地制度下,地方政府主要采用征地的方式,将大量集体所有的耕地转化为国有,以用作建设用地,造成了土地利用管理失去控制的局面。同时,在城市化和工业化的背景下,大量农民进城务工,而这些农民工大多薪酬较低,没有在城市内居住的经济实力。很多城乡结合部的居民便借此机会,在当地修建大量的违规建筑“握手楼”,趁机出租房屋以增加收入,而农民工也乐于借握手楼节省住宿费用。因而解决了快速工业化下大量农民工的居住问题,但同时也形成了房屋林立、乱搭乱建、道路狭窄、楼与楼之间甚至触手可及的混乱局面。

三、城乡二元土地制度下存在的问题

1.农村、城市居民的不同权问题

在我国的城乡二元体制下,城乡居民的土地权利是不对等的。在农村地区,政府实施家庭联产承包责任制,分田包产到户,农民自主经营、自负盈亏,极大的提高了农民的生产积极性,鼓舞了农民努力学习先进的耕作技术,提高劳动技能,推动了社会生产的发展。

但是,农民虽然可以自主承包并经营集体所有的土地。然而,根据有关规定,农地无法被转让用作其他用途,这对农村土地的流转无疑是个极大的考验。因为这致使农民仅拥有对土地的承包权,而无法进行土地交易或抵押融资。也就是说,农民无法通过将土地直接投入市场实现对土地资源的变现,从而获得土地的增值收益。另一方面,不同于农村,虽然城市的土地属于国有,但是根据宪法的规定,国有土地的依法流转是得到政府和法律的认可的。

2.土地资源的不合理利用和配置效率低下

城乡结合部地区作为城市的边缘地带,一直以来,土地的承包价格较为低廉,远远低于城市的地价。正因如此,城乡结合部的居民珍惜与合理利用土地资源的意识相对薄弱,对土地资源的分配和利用过于随意。再加上管理部门和相关负责人缺乏对土地资源利用的规划意识,没有严格落实好土地分配等问题,城乡结合部地区存在着土地不合理利用的状况。

3.农民土地权利受到侵害导致社会不稳定性增加

在征地过程中,政府所遵循的相关拆迁条例大多没有将被拆迁人的意愿考虑在内。但是,对于大多数情况下,政府提供的征地补偿无法满足居民的心理预期,因而少有被拆迁者心甘情愿接受拆迁。在这样的条件下,如果被拆迁者不接受拆迁,又无法和开发商达成协议,只能面临强制拆迁的命运,更有甚者,酿成种种惨案。有数据显示,仅2016年上半年,我国暴力拆迁事件便有十余起,由于强拆造成的殴打、砸车等惨案时有发生。

四、破除城乡二元结构的总体思路及建议

1.建立公平的土地增值分配制度,缩小收入差距

土地增值收益分配应当遵循公平公正的原则,以科学发展观为指导,完善利益分配关系,确定合理的各产权主体的分配比例,形成有序的产权主体的收益分配结构。加强对农村集体土地所有制的改革力度,保障农民的土地权利,确保农民成为土地增值收益分配的最大受益者。endprint

2.完善土地征用制度,建立合理的补偿制度

中共十八届三中全会《决定》提出:“缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”

(1)应完善相关的法律条文,对“公共利益”一词做出明确的界定和阐释,防止征收的土地被利用于非公益的或私人的用途。凡盈利性的征地要求,政府不予通过。

(2)政府应规范征地程序,令征地者和被征地者在正式征地之前达成共识,有序协商,共同制定征地补偿方案,减少征地矛盾,从而减少或防止征地过程中的惨案发生,确保征地有序进行。

(3)在征地补偿上,可以建立和完善以货币补偿为主,多种补偿方式并行的新型征地补偿制度。在征地安置过程中,由居民自愿选择,切实解决集体土地被征收后,被征地农民的长远生计如生产、生活出路问题。

3.借鉴先进地区的发展经验,全面推进土地改革

(1)重庆“地票”改革。2007年,重庆首创“地票”改革。所谓“地票”即土地资产上市交易的一种凭证。首先是农民自愿将闲置的、废弃的土地资产向有关部门进行申报,申请的形式及土地复垦后用作的用途均由申报者本人决定,充分尊重了农民主体的意愿。申请通过后,便可以生成与该土地资产相对应的“地票”,入市交易,土地资产的价格由市场决定。各法人、自然人及社会组织有序竞争购买地票,随即规划土地用途和发展方向,最后将土地增值的收益进行以农民利益为重点的合理分配。该制度通过政府的积极引导以及市场这只“看不见的手”发挥作用,将农村地区的荒地废地充分利用起来,实现资源优化配置。

(2)成都“农村产权交易所”。2008年,成都成立了农村产权交易所。以土地承包经营权为例,在依法转让土地的前提下,农民将已经有关部门确权的土地信息发布于在产权交易所,在行政管理部门确认该土地资产符合交易条件后,土地承包经营权的相关信息便可以在网络信息平台上发布,有意向的投资者便可以通过拍卖、投标等方式对该土地资产进行投资、租用等交易活动。

(3) 深圳农村集体用地“拍卖”。2013年,位于深圳凤凰社区的一块原农村集体用地拍卖成功,本次拍卖前无古人后无来者,堪称开对国有土地进行市场交易之先河,打破了原有的农村集体土地先通过征地收归国有,再进行土地转让的土地流转模式。土地收益的70%归政府所有,剩余30%和建成后物业管理收费的20%,由该社区进行分配。这项举措极大的促进了农民土地的保值增值,保障了农民的土地收益。

根据深圳市政府在2013年颁布的关于产业转型升级的意见,政府允许农村集体将符合有关要求的土地资产进行公开的挂牌出让。更加振奋人心的是,土地资产合法出让后,获得的收益可由农村集体进行共享,且农村集体可以持有部分原土地资产市场化后的物业管理权利,获得部分物业管理费。

五、结语

城乡二元土地制度在我国经济社会发展中导致了一系列弊端,只有通过城乡同地同权、地价由市场调控,形成合理有序的土地征收制度与土地增值分配体系,提高经济效率和促进社会公平,深化土地制度改革,才有可能破除我国僵化的土地制度模式。此外,破解城乡二元土地制度是一个系统庞大的工程,不仅需要完善相关法律制度,还需要政府政策、社会保障、舆论监督等各部门各要素的相互配合。因此,广大专家和学者仍需对各项措施的可行性进行深入探讨。唯有如此,才能为我国土地制度注入新活力,化解因此引发的各项社会问题,实现城乡统筹发展,共同富裕。

参考文献:

[1]周其仁.城乡中国[M]中信出版社.2013.

[2]北京大学国家发展研究院综合课题组.更新城市的市场之门——深圳市化解土地房屋历史遗留問题的经验研究[A].国际经济评论.2014/3.

[3]张银银.陶振华.试论我国城乡二元土地制度的弊端与对策[A].商业时代. 2010/29.endprint

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