...财政司杨亚军 地方政府性债务审计 防控财政风险的安全员 -关于2016...
钱芝仙
【摘 要】发行地方政府债券可以优化地方债务结构，促进公益事业发展，同时也会造成地方政府透支未来财力的不良后果。本文基于对模糊综合评价模型的研究，提出了地方政府债券发行中的风险防范举措。
【关键词】政府债券；评价模型；风险防范
发行地方政府债券是推进地方政务管理体制改革的重要举措，优化了债务结构，缓解了地方偿债压力。但过度负债、监管不力，就极易诱发金融风险和政府信用风险，危害不容小觑，如果失控更会危害到当地经济的健康发展。因此，进一步研究地方政府性债务风险的形成过程，特别是全面分析和探索地方政府性债务风险的影响因素，抓住主要因素防范和控制地方政府性债务风险，是当下学术界和理论界的一项紧迫任务。
一、研究背景及意义
随着地方经济的发展以及公共服务需求的进一步提升，各地财力难以满足日益增长的资金需求，于是出现了举债搞建设的普遍现象。地方政府性债务是地方政府因直接举债融资、负有直接偿还责任的债务，或为其他借债主体提供担保、负有间接偿还义务的债务。合理的债务规模可为地方经济发展提供可观的应急资金，缓解地方政府财政入不敷出的状态，对促进地方经济发展和改善民生有着十分积极的作用。但过度负债、监管不力，就极易诱发金融风险和政府信用风险，危害不容小觑，如果失控更会危害到当地经济的健康发展。因此，进一步研究地方政府性债务风险的形成过程，特别是全面分析和探索地方政府性债务风险的影响因素，抓住主要因素防范和控制地方政府性债务风险，是当下学术界和理论界的一项紧迫任务。
二、研究目的
我国实行经济体制转轨，就是使市场对资源配置起基础性的作用，通过市场优化资源配置，提高效率。在市场配置和政府职能的边界存在着基础性建设项目，这些项目投资期长，收益率低，是经济发展的瓶颈制约，因而需要地方政府大量地投入资金进行基础设施建设，在此压力下，变相举债在一定程度上缓解地方政府的财力紧。但由于并没有确立地方政府的债务主体地位，致使国债资金在使用过程中出现许多新问题。本文希望通过构建地方政府性债务风险防控的模糊综合评价指标体系，努力使地方政府性债务显性化，有利于对地方政府性债务的监管，降低地方政府的债务风险，保障国库资金的安全。
三、研究方法
1.文献研究法
本文在撰写过程中，查阅并参考了大量国内外相关文献，从整体上捋顺理论脉络。为地方政府性债务风险防控的研究提供了充分的理论基础，并有助于本文在撰写过程中及时发现相关研究的发展动态，更好地为研究指明方向。
2.专家评价法
专家评价法是出现较早且应用较广的一种评价方法。它是在定量和定性分析的基础上，以打分等方式做出定量评价，其结果具有数理统计特性。本文通过专家评价法，以确定评价对象（某地）对评价集的隶属程度。
3.模糊综合评价法
模糊综合评价模型可以综合考虑影响地方政府性债务风险的各种因素，将定性和定量的分析有机结合，能够充分体现评价因素和评价过程的模糊性，
4.层次分析法
地方政府性债务风险防控的核心是指标权重的确定和评价方法，本文利用层次分析法确定评价指标的权重，减少了主观臆断所带来的各种弊端，比一般的评比打分等方法更为科学，更符合客观实际。
四、地方政府性债务的基本情况
1.地方政府性债务的现状
灵石县本级政府性债务呈现逐年增长放缓的趋势。2013年至2015年年底的债务余额分别为3.96亿元、3.68亿元、5.50亿元。2016年6.88亿元（图1），债务大幅增长是由于晋中市财政局将山西省政府债券1.38亿元转贷给灵石县人民政府，其中新增债券1.0亿元，用于电力基础设施配套及附属工程、新建小学、公路、热源厂及管网、左沟流域设施农业示范及项目；置换债券0.38亿元，主要用于石膏山水庫建设项目、中小学校舍安全工程、夏木公路建设项目借款的置换。2016年我县出台了《灵石县政府性债务风险化解规划》和《灵石县政府性债务风险应急处置预案》，并以政府文件下发，进一步维护了全县经济与社会发展的繁荣与稳定。
2.地方政府性债务的特点
（1）政府性债务存量规模大
近年来，政府对举借的审核更加严格，县内新增债务得到了有效控制，但是由于历史原因，多年积攒的债务金额较大，导致目前债务存量数额大，当地政府面临着巨大的偿债压力。
（2）乡镇历史债务比重大
截至2016年底，灵石乡镇债务余额1.01亿元，占地方债务余额的14.68%（图2）。这其中政府负有担保责任的债务约占到89%，其中两渡镇、翠峰镇和南关镇债务规模较大。从债务形成年度来看，将近98%的债务都是2006年以后新增的；从举债主体看100%为乡镇政府；借款来源看，对其他单位和个人的借款就达到99%；从用途看，60%用于教育。
3.地方政府性债务风险分析
地方政府在举债过程中，从债务资金的举借、使用到偿还，各个环节都会受到一定因素的影响，进而导致地方政府性债务风险的产生甚至扩大。（具体过程见图3）
（1）经济减速下行，收支矛盾突出，偿债能力弱化
财政收入与经济增速具有高度相关性，经济减速必然影响地方政府的财政收入进而影响其偿债能力。灵石县产业多以资源性产业为主，经济发展受煤炭行业的影响较大，近些年灵石产能过剩严重、结构转型升级压力大，经济减速十分明显，其财政收入下降幅度以及偿债能力所受影响也就更大。2014年，灵石县级财政收入24.70亿元，2015年财政收入23.76亿元，2016年财政收入24.31亿元。同时，由于政府融资到位不足及土地转让有限，公路、学校基础设施的投入占用大量预算资金，加之国家陆续出台调资、公务员规范津补贴等增支政策，此外，社会事业、基础设施、民生改善上还需要投入大量资金，使财政收支矛盾十分突出，给财政收支平衡带来很大的困难。在工作中既要保持经济平稳发展，确保收支稳定，又要填平以前的欠账，可谓力不从心，财政偿债能力大大削弱。endprint
（2）地方政府债务关系复杂，存在“借新还旧”现象
地方政府性债务的举债主体复杂，既有本级政府、政府某些部门、事业单位，又有各类平台公司。不透明、多主体的局面给明确地方政府债务规模、明晰权责关系、确认债务责任带来了困难。同时，由于偿债能力不足，“借新还旧”成了地方政府填补债务黑洞的重要办法，2015年，随着《预算法》实行以及《地方政府专项债券预算管理办法》等文件相继出台，灵石政府与晋中财政局签订山西省政府债券转贷协议，通过转贷债券来延缓还债期限。“借新还旧”本身并未消除债务风险，只是把债务风险后移，使债务风险从短期阶段性风险向长期性风险转变。地方政府在“借新还旧”的同时继续举借新债，还会导致债务余额增大、债务风险累积的负面后果。或许更为严重的是，众多融资平台大面积采用“借新还旧”，会产生“债务集合”和“债务共振”效应。一旦货币政策收紧，市场资金紧张，融资平台“借新还旧”受阻，资金链断裂，发生债务危机的概率就会增大，并可能由此引发系统性风险。
（3）“借短投长”的期限错配带来流动性风险
宽口径的地方政府性债务，包括地方政府融资平台贷款、公司债（企业债、中期票据等）、上级财政借款、其他借款等。就灵石县政府的负债期限结构看，绝大多数负债为中短期，一般在5年左右。而从灵石县政府举债资金的投向看，80%左右投向了基础设施、科教文卫、生态环保、道路建设等领域。这些领域投资项目的投资回收期大多超过举债资金的融资期限。即使已经投入使用的投资项目，短期内产生的“回报”也不足以偿付债务本息。地方政府债务负债方和资产方期限错配所形成的“借短投长”，必然导致现金流量问题，酿成流动性风险。而当地方政府的财政收入满足不了偿债要求，地方政府的其他资产又受制于流动性无法迅速变现时，就会引发债务违约。如果地方政府长期债务延期、甚至违约，将会严重损害地方政府的信用，甚至还会恶化社会信用环境。
（4）融资渠道过于单一，存在或有债务偿债风险
地方政府融资渠道过于单一，民间资本难以进入。各政府性公司主要靠向各商业银行贷款来维持运作，缺乏市场运作机制，融资期限以中短期为主，贷款大部分以财政担保或承诺为保证，从而增加了财政的负担与风险。从灵石各乡镇来看，12个乡镇中有静升镇和梁家焉镇负有偿还责任债务的债务率分别有11.38%和29.67%，如果加上政府负有担保责任的或有债务，债务率将达81.19%和93.73，乡镇政府存在或有债务的偿债风险。
（5）地方融资平台助推地方政府性债务潜藏风险
政府在举债过程中，由于地方政府直接举债权利的限制性，目前主要通过地方融资平台向银行贷款融资。融资平台表面上是独立企业，背后却是政府的隐性支持，即财政的变相担保。由于地方融资平台的融资状况不透明，该举债实际上构成了地方政府的隐性债务。因此，一旦融资公司债务出现偿还危机，实际上最后埋单的还是地方政府，加大了地方政府的隐性风险。同时，由于信息的不对称性，银行也无法准确获得作为管理者的政府的贷款总规模和信用等级，因此这种隐性风险很有可能传导给银行，导致不良贷款率攀升，引发金融风险。
五、地方政府性债务影响因素的探索性分析
1.地方政府性债务影响因素的理论分析
（1）债务发行规模
地方政府性债务规模是决定政府债务风险的关键指标，债务规模的适度与否是衡量政府债务风险的公认指标。通过对债务规模的控制来达到对风险的控制是国际上普遍的做法。债务的规模总量大小不仅决定了偿还压力，同时还决定了利息负担成本的大小。倘若发行规模较大，发行资金在流入、流出国库过程中，对资金调度、监测产生影响，加大了国库资金管理难度，同时，也增加了财政的债务负担。
（2）债券发行和调度时间
在县级国库中，政府债券资金要向债权人所在商业银行账户拨付，在县级国库停留时间较长，对库存资金的影响没有规律可循，影响了对国库资金的检测和预测，从而加大了国库资金的调度难度。
（3）债务资金拨付效率
地方政府性债务发行主要是为了置换地方政府债务，只有极少数是新增债务。在地方政府债务置换过程中，发行—置换流程倒置、地方政府偿债惰性等因素降低了拨付效率，使得置换资金难以及时偿还给债权人，造成资金闲置，额外增加了财政的债务利息成本。
（4）隐性债务占比
近年来，地方财政经常性支出项目越来越呈刚性，增支压力越来越大，财政入不敷出的矛盾更加尖锐。由于地方财政除了“增收节支”外，没有弥补赤字的合法有效的措施，为了实现收支平衡的目标，只好采取各种办法，比如许多应支未支或已支未报的支出数额长期积累，有的體现为单位、部门的垫支，有的体现为财政欠拨支出的挂账，大量隐性债务的存在则必然成为危及财政稳固平衡和国库资金安全的风险因素。
（5）债务期限
借款期限过长会导致融资成本加大，借款期限太短，偿债压力加大，对资金的流动性要求较高。因此，对地方政府债务的期限需要短、中、长期合理搭配，既要降低融资成本，又要防止还款期的集中到来。
（6）非税收入规模
地方政府一般预算收入中主要是各类税收收入，而基层政府对辖区内税收收入的支配权力是很有限的，相当大的比例要成为高层政府的收入。而预算内非税收入的筹集则可以全部由地方政府支配，这必然诱使基层政府去追求预算内非税收入规模最大化，大量的非税收入入库不及时，导致大量资金游离在监管之外，造成国库资金安全隐患。
2.地方政府债务风险的模糊综合评价预测模型
地方政府债务由于受到各种内外环境因素的影响，其本身是模糊的，不确定的。基于这种模糊性，采用模糊综合评价法对地方政府性债务风险进行分析。
模型的建立步骤如下：
（1）建立因素集U
将影响地方政府性债务风险的要素构成一个集合，这里使用上面提出的6个指标：U={U1，U2，U3，U4，U5，U6}。
其中，U1=债务发行规模；U2=债券发行和调度时间；U3=债务资金拨付效率；U4=隐性债务占比；U5=债务期限；U6=非税收入规模。
（2）建立评判等级集V
V={风险很小，风险较小，风险一般，风险较大，风险很大}
即对政府债务风险预测可能出现的各种结果构成的集合，目的是在综合考虑所有影响国库资金安全因素的基础上，从评语集中选出一个最佳评语结果。
（3）进行单因素模糊评价
即从因素集中单独取出一个指标进行评价，通过专家评价法，以确定评价对象（某地）对评价集V的隶属程度。例如：某地对U1，有30%认为风险很小，有20%的人认为风险较小，有20%的人认为风险一般，有20%的人认为风险较大，有10%的人认为风险很大，则对该地U1的评价可得到一个评价集R1={0.3，0.2，0.2，0.2，0.1}。
同理，对指标U2-U6，也可以分别得到一个评价集依次为R2-R8，由此可得到一个模糊关系矩阵R：
R={R1，R2，R3，R4，R5，R6}T
根据R和A，合成得到一个模糊综合评价的数学模型B=A◎R，其中◎为模糊算子，即A与R中的每一列先取小后取大，其中：A为权重向量；R为模糊关系矩阵；B为隶属向量。根据最大隶属原则，从B={B1，B2，B3，B4，B5，B6}中选取数值最大的B对应的模糊评判等级集V中的等级，即为某地地方政府性债务评价等级。
在实际运行中，我们应注意根据各地宏观经济目标不同，政府性债务风险的指标体系应相应作出修正，以使得债务风险评价结果更加符合债务运行的实际状态，提高债务风险防范的可信度。endprint
